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Suprema Corte di Cassazione: Al Giudice Ordinario anche la competenza di merito nelle controversie delle strutture sanitarie.

Qui di seguito pubblichiamo la sentenza emessa il giorno 18.12.2008 dalla Suprema Corte di Cassazione Sezioni Unite con la quale si dichiara la giurisdizione del Giudice Ordinario nelle controversie di merito che riguardano le strutture sanitarie.

In sintesi la Suprema Corte ha riconosciuto la competenza del Giudice Ordinario qualora, nel corso di un procedimento intentato da una struttura sanitaria per il recupero ingiuntivo dei crediti, l’Azienda Sanitaria eccepisse questioni di merito riguardanti la Capacità Operativa Massima assegnata alla struttura (Regione Campania) oppure questioni inerenti l’esatta determinazione della Regressione tariffaria.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo - Primo Presidente -

Dott. PREDEN Roberto - Presidente di sezione -

Dott. FELICETTI Francesco - Presidente di sezione -

Dott. DE MATTEIS Aldo - Consigliere -

Dott. AMATUCCI Alfonso - Consigliere -

Dott. MACIOCE Luigi - rel. Consigliere -

Dott. BUCCIANTE Ettore - Consigliere -

Dott. MALPICA Emilio - Consigliere -

Dott. AMOROSO Giovanni - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 1668/2007 proposto da:

AZIENDA SANITARIA LOCALE (OMISSIS), in persona del Direttore

Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F.S.

NITTI 11, presso lo STUDIO MILITERNI - GAGLIARDI, rappresentata e

difesa dagli avvocati MILITERNI INNOCENZO, NARDONE ANTONIO, per

delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro

A.I.A.S. O.N.L.U.S. "(OMISSIS)" - ASSOCIAZIONE ITALIANA

ASSISTENZA SPASTICI;

- intimati -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio

pendente n. 18901/2006 del TRIBUNALE di NAPOLI;

udito l'Avvocato Innocenzo MILITERNI;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

02/12/2008 dal Consigliere Dott. AMATUCCI ALFONSO;

lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott.

APICE Umberto, il quale chiede che venga accolto il ricorso e

dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

RITENUTO IN FATTO

1.- L'Azienda Sanitaria Locale (OMISSIS), con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione notificato il 15 gennaio 2007 ed illustrato anche da memoria, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia oggetto del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, pendente davanti al Tribunale civile di Napoli, con cui l'AIAS - Associazione Italiana Assistenza Spastici - O.n.l.u.s. "(OMISSIS)", ha domandato la condanna dell'Ente ricorrente al pagamento della somma di Euro 174.140,50, quale corrispettivo delle prestazioni sanitarie erogate in regime di provvisorio accreditamento per conto e a carico del Servizio sanitario nazionale nel periodo (OMISSIS).

L'intimata non ha svolto attività difensiva in questa sede.

2. - A sostegno dell'istanza in via monitoria, l'AIAS deduceva:

- che, nel marzo 1990, aveva stipulato con la USL n. (OMISSIS) una convenzione avente ad oggetto l'esecuzione di prestazioni, per conto del Servizio sanitario nazionale, in favore dei soggetti affetti da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali;

- che essa era in possesso dei requisiti previsti dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724 e dalle Delib. Regione Campania 31 luglio 1996, n. 6757 e Delib. 3 febbraio 1998, n. 377;

- che la Regione Campania, con Delib. 31 luglio 1996, n. 6757, aveva determinato le modalità di pagamento delle prestazioni riabilitative della L. 23 dicembre 1978, n. 833, ex art. 26;

- che detta delibera prevedeva il pagamento del 70% dell'importo nel termine di venti giorni dalla presentazione della fattura e del residuo 30% nel successivo termine di novanta giorni;

che, per le prestazioni erogate nel periodo (OMISSIS), essa aveva ricevuto il pagamento solo del 70% degli importi maturati;

- che i solleciti, diretti ad ottenere la residua parte del credito, erano rimasti privi di esito.

2.1.- Avverso il Decreto 10 febbraio 2006, n. 1101, l'ASL (OMISSIS) proponeva opposizione, sostenendo che l'importo non era dovuto in quanto le prestazioni di cui era stato chiesto il pagamento superavano la capacità operativa massima dell'ente opposto nonchè i tetti di spesa stabiliti, per l'anno 2005, dalla Regione Campania.

In via preliminare, l'opponente eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

A tale riguardo osservava:

- che il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, e nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi a esclusione di quelle "concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi", nelle quali la pubblica amministrazione non è coinvolta come autorità;

- che il rapporto fra le strutture private accreditate e gli enti pubblici preposti al settore sanitario, nonostante la soppressione del regime del convenzionamento, si configura alla stregua di una concessione ex lege di attività di servizio pubblico, con la conseguenza che la cognizione sulle questioni attinenti esclusivamente al pagamento dei corrispettivi spetta al giudice ordinario;

che, nondimeno, nel nuovo sistema dell'accreditamento sono previsti poteri autoritativi di regolamentazione e programmazione finalizzati al contenimento della spesa pubblica e alla razionalizzazione del sistema sanitario, comprendenti, tra l'altro, la determinazione del volume massimo di prestazioni erogabili da parte delle strutture interessate;

- che la controversia coinvolgente il contenuto e i limiti del rapporto concessorio e, in particolare, la configurabilità, nel suo ambito, di un tetto massimo di operatività e di spesa, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ponendosi come pregiudiziale rispetto alla pronuncia sulle altre questioni dedotte in giudizio.

2.2.- Nel giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli si costituiva l'AIAS, resistendo alla proposta opposizione e sostenendo l'infondatezza della eccezione di difetto di giurisdizione, sul rilievo che la controversia riguardante la domanda di pagamento di crediti per prestazioni sanitarie appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando, come nella specie, non coinvolge la validità o il contenuto della convenzione ovvero la determinazione del prezzo della prestazione.

3.- Con l'istanza di regolamento preventivo, l'Azienda Sanitaria locale Napoli 1 formula (superfluamente per gli effetti di cui all'art. 366 bis c.p.c.) i seguenti quesiti di diritto:

"se l'accreditamento provvisorio ha natura di concessione di un pubblico servizio e se i provvedimenti regionali, diretti a regolamentare le modalità di esecuzione delle prestazioni sanitarie mediante la introduzione di tetti di spesa o di requisiti concernenti la capacità operative delle strutture, imponendo autoritativamente limiti alle modalità di svolgimento del rapporto, costituiscono elementi essenziali della concessione in quanto ne integrano il contenuto";

"se, nella ipotesi in cui un ente pubblico sostenga di non essere debitore di alcun importo, avendo l'ente privato, nella sua qualità di titolare di un rapporto concessorio, non osservato i limiti autoritativamente imposti dalla Regione (nella specie, la Regione Campania) nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie (c.d. capacità operativa massima), la relativa questione, non investendo esclusivamente controversie attinenti a indennità, canoni ed altri corrispettivi, esula dalla giurisdizione del giudice ordinario e spetta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva nel suo complesso";

"se, nella ipotesi in cui un ente, titolare di un rapporto concessorio, deduca di avere diritto a ottenere i pagamenti per le prestazioni eseguite sulla base di una diversa interpretazione di atti autoritativi della Regione integranti il contenuto della concessione (nella specie, Regione Campania, Delib. Giunta n. 377 del 1998 e Delib. n. 6757 del 1996), la res controversa verta sul contenuto del rapporto concessorio dedotto in giudizio e, quindi, non investendo esclusivamente controversie attinenti a indennità, canoni e altri corrispettivi, esula dalla giurisdizione del giudice ordinario e spetta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva nel suo complesso".

3.1.- A sostegno dei quesiti formulati, l'Azienda ricorrente osserva che l'accreditamento ha conservato la natura di concessione amministrativa, in quanto attribuisce all'accreditato la qualifica istituzionale di gestore del servizio pubblico e consente l'erogazione di prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale, previa stipulazione di appositi "accordi contrattuali" (del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 - quinquies), i quali determinano i "programmi di attività" e la indicazione dei volumi delle tipologie di prestazioni erogabili.

Il regime delle convenzioni (di cui alla L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 44) - prosegue la ricorrente - è stato sostituito con il sistema dell'accreditamento, nel quale l'instaurazione del rapporto di servizio pubblico con i soggetti erogatori e la quantificazione delle prestazioni erogabili non dipendono da atti di ammissione a contenuto vincolato e dal conseguente libero gioco della concorrenza, ma sono il frutto di valutazioni programmatiche e organizzative discrezionali dell'amministrazione titolare del servizio.

L'accreditamento, nel nuovo assetto normativo della materia, è, allo stesso tempo, atto di accertamento tecnico - discrezionale, per la parte in cui viene verificato il possesso, in capo alla struttura che ne faccia richiesta, dei requisiti di qualificazione previsti dalla legge o da atti autoritativi, e atto di valutazione connotata da elementi di discrezionalità amministrativa, per la parte in cui viene ponderata la funzionalità della struttura rispetto alle scelte della programmazione sanitaria regionale nell'ambito delle linee della programmazione nazionale.

Il legislatore, al fine di garantire un passaggio morbido dal vecchio al nuovo regime, ha stabilito (della L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 6) che, in via temporanea e in attesa della definitiva entrata in vigore del nuovo sistema dell'accreditamento istituzionale, le strutture già convenzionate dovevano considerarsi provvisoriamente accreditate ove avessero accettato il sistema della remunerazione a tariffa.

Nella Regione Campania, non essendo state ancora determinati le modalità di valutazione delle strutture nonchè le procedure e i requisiti della loro qualificazione, il modello - osserva ancora la ricorrente - è rimasto fermo all'accreditamento provvisorio, che consente ai soli soggetti originariamente titolari di un rapporto convenzionale con l'ente regionale di erogare, in favore degli assistiti, prestazioni sanitarie. Esso, però, ha efficacia solo ed esclusivamente entro i limiti oggettivi delle originarie convenzioni, limitatamente, cioè, alle prestazioni erogabili sulla base dei pregressi rapporti costituiti ai sensi della L. n. 833 del 1978.

Il vigente sistema non esclude, tuttavìa, interventi autoritativi di regolamentazione e programmazione finalizzati al contenimento della spesa pubblica e alla razionalizzazione del sistema sanitario, comprendenti, tra l'altro, la determinazione del volume massimo di prestazioni erogabili da parte delle strutture interessate. La Regione Campania, a tale scopo, ha adottato una serie di provvedimenti con i quali autoritativamente ha compresso il contenuto del rapporto concessorio delle strutture provvisoriamente accreditate, prevedendo, da un lato, limiti alla quantità massima di prestazioni erogabili sulla base dei requisiti organizzativi, tecnologici e di personale posseduti; imponendo, dall'altra, i c.d.

tetti di spesa, in ragione dei quali, a prescindere dalla potenzialità operativa delle strutture, si è stabilito di non effettuare alcun pagamento al di là di un determinato fatturato.

Particolare rilievo ha, al riguardo, la Delib. n. 377 del 1998, la quale stabilisce, ancorchè temporaneamente, per ciascuna branca, quantità e qualità delle prestazioni erogabili da ogni struttura, parametrate alla organizzazione tecnologica, alla dotazione strutturale e ai coefficienti di personale (superficie dei locali, attrezzature, numero di dipendenti) posseduti alla data del 31 dicembre 1997, perseguendosi, in tal modo, l'obiettivo legislativo di contingentamento e di contenimento della spesa pubblica.

Di qui l'affermazione che l'accreditamento provvisorio ha natura di concessione di un pubblico servizio e che i provvedimenti regionali diretti a regolamentare le modalità di esecuzione delle prestazioni sanitarie mediante la introduzione di tetti di spesa o di requisiti concernenti la capacità operative delle strutture, imponendo autoritativamente limiti alle modalità di svolgimento del rapporto, costituiscono elementi essenziali della concessione in quanto ne integrano il contenuto.

Ad avviso dell'Azienda ricorrente, il riconoscimento della natura concessoria dell'accreditamento provvisorio comporta, come logica conseguenza, che, in materia, solo la cognizione sulle questioni attinenti esclusivamente al pagamento dei corrispettivi spetta al giudice ordinario. Ma quando la controversia investe la determinazione del contenuto della concessione, ed in particolare la configurabilità, nel suo ambito, di un tetto massimo di spesa, vi sarebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (l'accertamento inerente alla concessione ponendosi come pregiudiziale rispetto alla pronuncia circa la spettanza del corrispettivo delle prestazioni eccedenti e circa le pretese risarcitorie conseguenti al denunciato inadempimento).

Da ciò discenderebbe che sulla domanda con la quale l'AIAS chiede il pagamento delle prestazioni erogate nel periodo (OMISSIS) il giudice ordinario adito sarebbe carente di giurisdizione. L'ASL (OMISSIS) sostiene, infatti, di non essere debitrice di alcun importo, avendo l'AIAS superato i limiti autoritativamente imposti dalla Regione Campania (la ed. capacità operativa massima) nella esecuzione delle prestazioni sanitarie in favore di assistiti dal Servizio sanitario nazionale. In conseguenza, il thema decidendum non avrebbe per oggetto il semplice pagamento del corrispettivo, ma investirebbe lo stesso rapporto concessorio dedotto in giudizio e, quindi, comporterebbe un'indagine preclusa al giudice ordinario.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- I rapporti fra gli enti pubblici preposti all'attività sanitaria e le strutture private, quali case di cura, ambulatori, centri di diagnostica strumentale e laboratori di analisi, anche dopo la soppressione del regime di convenzionamento di cui della L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 44, e l'introduzione del nuovo sistema dell'accreditamento ad opera del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive integrazioni e ulteriori modifiche, non hanno visto mutata la loro natura concessoria, configurandosi ora come concessioni ex lege di attività di servizio pubblico alle strutture autorizzate e accreditate. In base al disposto del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comma 1, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. a), nel testo risultante dal dispositivo della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, appartengono pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie fra i gestori pubblici del servizio sanitario nazionale e le dette strutture private, quando concernano esclusivamente il pagamento di corrispettivi (cfr., ex plurimis, Cass. s.u., n. 603/2005).

Tutte le volte, invece, che la controversia coinvolga una verifica dell'azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto sottostante o dell'esercizio di poteri discrezionali di cui essa gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi, si radica la giurisdizione del giudice amministrativo (cfr., ex multis, Cass. s.u., n. 7946/08).

2.- La ricorrente ASL (OMISSIS) sostiene che, nella specie, così sia per avere essa ASL affermato, in sede di opposizione a decreto ingiuntivo, che l'A.I.A.S. aveva superato i limiti autoritativamente imposti dalla Regione Campania (cosiddetta "capacità operativa massima"), sicchè il thema decidendum non avrebbe per oggetto il semplice pagamento del corrispettivo, ma investirebbe lo stesso rapporto concessorio dedotto in giudizio e comporterebbe dunque un'indagine preclusa al giudice ordinario. Ed afferma - a pagina 27 del ricorso - che "tale conclusione trova conferma nelle spesse prospettazioni difensive dell'A.I.A.S. (cfr. pag. 4 della comparsa di costituzione e risposta, punto 3.2), la quale deduce di aver diritto ad ottenere i pagamenti sulla base di una interpretazione della Delib. Giunta Regionale Campania n. 377 del 1998 diversa da quella della A.S.L. (OMISSIS), riconoscendo in tal modo che la res controversa verte sul contenuto del rapporto concessorio dedotto in giudizio".

3.- Deve in contrario rilevarsi, per un verso, che non è dalla ricorrente chiarito quali siano le predicate divergenti interpretazioni delle parti sul contenuto della Delib. n. 377 del 1998 della Giunta regionale; per altro verso, che l'opposta A.I.A.S., al richiamato punto 3.2. della comparsa di risposta nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo - i cui passi sono riportati in ricorso - si preoccupa di contestare i rilievi della opponente ASL in ordine all'affermata mancanza di prova scritta del credito fatto valere in via monitoria, sostenendo (dopo aver affermato al punto 3.1. che bastavano ad integrare la prova scritta del credito le "distinte riepigolative mensili delle prestazioni erogate") che con la Delib. n. 377 del 1998 "sono stati disciplinati espressamente le modalità e i termini entro i quali la ASL ha facoltà di sottoporre a controlli ed a verifiche le fatture e le distinte riepigolative", che tale criterio era stato confermato nelle Delib. n. 6757 del 1996, e nel protocollo n. (OMISSIS) di riorganizzazione della ASL (OMISSIS) del (OMISSIS), che con lo stesso s'era stabilito che le irregolarità e le omissioni potessero essere contestate entro un anno, e che della effettuata contestazione la ASL non aveva offerto la prova scritta.

Non v'è stata, con ciò, da parte dell'A.I.A.S. alcuna contestazione della validità delle deliberazioni della Giunta Regionale e degli atti autoritativi dell'A.S.L. ma, se mai, un loro richiamo.

La controversia non coinvolge, allora, l'esercizio dei poteri discrezionali di cui la pubblica amministrazione gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi; e non concerne - a ben vedere - neppure l'interpretazione degli atti di cui quei poteri abbiano costituito esplicazione, volta che la ricorrente ASL non afferma di aver opposto alcunchè alle riportate asserzioni dell'A.I.A.S., tra l'altro svolte sui diversi temi della sussistenza della prova scritta del credito e della mancanza di prova scritta della sua insussistenza. Non è infatti in questione la portata della concessione, bensì esclusivamente la misura del corrispettivo spettante al concessionario, alla luce di quanto stabilito dalla pubblica amministrazione con propri atti e col protocollo cui s'è fatto riferimento, i cui contenuti non risultano contestati.

Nè rileva che, per poter decidere sulla pretesa di pagamento della concessionaria, occorra procedere alla ricognizione della portata applicativa degli atti menzionati e di eventuali atti ulteriori, giacchè tanto non implica alcun accertamento - "in via principale e non meramente incidentale o delibativa" (cfr. Cass. sez. un., nn. 12640/08 e 1734/02) - del contenuto e della disciplina del rapporto di concessione, nè tanto meno si risolve in una valutazione sul modo in cui la pubblica amministrazione ha esercitato il proprio potere autoritativo.

La controversia si iscrive, conclusivamente, nel plesso della giurisdizione che il legislatore ha riservato al giudice ordinario ai sensi del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comma 1, come successivamente modificato.

4.- Non sussistono i presupposti per provvedere sulle spese del regolamento.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE, A SEZIONI UNITE CIVILI Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 2 dicembre 2008.

Depositato in Cancelleria il 18 dicembre 2008